重构能源变革时代中国能源安全观

全球能源格局正处在重大拐点时刻，新变化对中国而言总体利大于弊。在此形势下，中国应该重树符合时代要求的能源安全观，抓住机遇、立足全球谋划未来能源发展战略

能源事关经济社会发展全局，也是国际政治经济博弈的焦点。“页岩气革命”和美国“能源独立”正在改写国际能源地缘政治格局。未来美国在全球能源市场的自主性将增强。这将支撑美国的外交运作空间，助力其在全球进行军事调整、重返亚太与“再平衡”。

然而，世界能源版图发生如此深刻变化的同时，中国对未来能源发展布局的基本判断仍存在诸多分歧：中国能源是否安全？石油对外依存度是否过高？未来中国是重点发展新能源、可再生能源，还是传统化石能源？等等，都是亟待回答的大课题。

回顾历史，一个伟大的民族往往不是赢在出发的起点，而是赢在变革的拐点。当发达国家普遍从煤炭时代进入油气时代时，中国错过了。所幸的是，油气时代仍会持续很长时间。以“页岩气革命”为代表的贫矿“逆袭”，使油气时代出现了一个拐点。对中国而言，在此有所作为，就会使中国赶上世界前进步伐的一次难得机遇。

“页岩气革命”改写能源大格局

长期以来，人们认为世界油气资源会有枯竭的那一天。罗马俱乐部在上世纪70年代发出警告，石油资源还可以再用20年。现在40年过去了，在世界油气产量大幅增加情况下，储采比却稳中有升。

北美“页岩气革命”后，页岩油、油砂油等非常规油气资源也展现出良好前景。世界油气供应进入相对充裕期，降低了人们对传统化石能源枯竭的忧虑。最近，多个国际机构的研究报告指出，虽然全球风能、太阳能等可再生能源发展十分迅速，但在可预见的未来，化石能源仍是能源消费的主体。

在化石能源中，油气的供需格局出现重大变化。以美国为首的发达国家的油气消费需求持续下降，西半球的自身产量不断增加，自给程度持续上升，页岩气、页岩油等非常规油气和海上石油为全球油气供给端注入“强心剂”。未来五年，全球油气市场供需紧张形势或将减缓。

在过去很长一个历史时期，OPEC国家是世界油气供应的主体，随着北美“页岩气革命”和美国“能源独立”，美国正在成为油气出口国，伊拉克强势回归世界油气舞台，全球油气供应呈现出中东、中亚、非洲、北美多极并存的格局，油气使用方拥有了更多的选择权。

美国“能源独立”的影响

“页岩气革命”使美国“能源独立”成为可能，美国页岩油产业正试图复制页岩气的成功。能源行业的兴盛及其对相关上下游行业的带动将直接或间接增加美国GDP和财政收入。石油进口的减少，将很大程度上改善美国贸易赤字。能源使用成本大幅下降，为美国经济复苏和“再工业化”创造了条件。

这一变化对中国制造业的影响也不可低估。2014年全国两会期间，一位来自浙江的政协委员介绍，美国工业电价、气价比中国便宜不少，他在美国投资办厂，仅能源一项就可以抵消中美劳动力成本的差距。这说明能源的低成本优势，可以直接提高一国的产业竞争力。

“能源独立”对传统天然气出口大国产生巨大冲击，首当其冲是俄罗斯。国际油价可能在未来较长一段时期维持在目前或更低的水平，俄罗斯有可能再难享受到本世纪头十年国际油价暴涨的收益，这对实现其强国梦无疑构成挑战。美国原来的主要的石油供应来源，墨西哥、加拿大、中东和非洲国家，都将做出改变，而环大西洋供需区的轮廓也将更加清晰。

“能源独立”还加速了全球气候变化议题边缘化。2012年第一承诺期结束时，发达国家没有兑现在《京都议定书》中的承诺。新的减排全球性协议谈判举步维艰。随着页岩气革命带来“能源独立”，美国减排能力明显增强，在国际气候外交中掌握了更大的主动权，使其有条件独立执行减排政策，不参加全球性协议。　　美国的做法对其他排放大国具有示范效应，国际社会再次达成有约束力的减排协议变得希望不大。这使得风能、太阳能等可再生能源的发展受到挑战，中国在减排方面的压力也有所减轻。目前，全球应对气候变化谈判在各类国际议程中的地位已经有所下降。

传统能源安全观遭遇挑战

世界能源格局的变化需要我们重新审视传统的能源安全观。1993年中国成为石油净进口国，之后中国逐步将石油安全视为最重要的能源安全领域。对能源安全的担心主要集中在供应安全、价格安全、通道安全三个方面。一般认为，油气对外依存度越高，越是受制于人，战时将陷于缺油少气的被动局面。主张尽可能提高能源自给水平，开辟多种油气入境通道，通过“走出去”获取较多的海外油气资源。

除上述观点之外，还应当看到，现在世界能源格局与传统能源安全观形成时的格局有了很大不同，传统能源安全观的局限性相当明显。在传统能源安全观的影响下，中国对能源的利用出现重煤轻油的倾向，制约了能源结构调整；将油气列为关系国家安全的重要行业，只允许个别企业进行上下游一体化经营，抑制了合理竞争，扭曲了油气价格；对海外油气利益的高度重视，一定程度上限制了国际交往的回旋余地。

应当看到，中国能源自给率超过91％，能源供给总体上是安全的。石油对外依存度接近60％，很多人担心这一比例过高。而实际上石油依存度多少是安全的在国际上并没有标准可循，也不宜把能源进口与安全问题在数字上简单对应。

树立新时代能源安全观

全球能源格局的新变化对中国而言总体利大于弊，在此形势下，中国应抓住机遇，立足全球谋划未来能源发展战略。

其一，中国应当树立新时期的能源安全观。能源安全仍是我国最重要的安全问题之一。李克强总理在2014年4月召开的新一届政府首次能源委员会会议上，提出了新时期的能源安全观：

一方面“立足国内，增强能源供应能力，加强陆上、海洋油气勘探开发力度”。对非常规油气，强调“创新体制机制，促进页岩气、页岩油、煤层气、致密气等”开发；另一方面是“加强国际合作，提高优质能源保障水平，在开放格局中维护能源安全，掌握发展的主动权”。

这种统筹国际国内的能源安全观是正确的。中国作为大国，自身具有较强的油气生产能力，这是保障能源安全的重要前提。同时，在全球化条件下，能源资源已经全球配置，一个国家完全依靠本国的能源资源来满足发展需要，既不现实，也无必要。因此，需要关注和研究的是如何在开放条件下保障能源安全。

其二，打造中国能源“升级版”。如果把中国经济的转型升级称为“升级版”，那么能源领域的“升级版”首先是能源的代际更替。即从煤炭时代进入油气时代。中国虽然能源消费总量达到世界第一，但人均能源消费量仅与世界平均水平相当，与发达国家相差甚远。油气等优质能源的消费水平甚至低于很多低收入国家。

2020年中国将全面实现小康，未来中国能源“升级版”，首先是能源的代际更替；其次是能源技术全面升级；三是能源体制进行全面市场化改革，最大限度地发挥市场对能源配置的决定性作用。换言之，打造中国能源升级版必须依靠改革“红利”。

其三，重新定义“走出去”。世界上主要的油气资源都被发达国家瓜分完毕。作为后来者，中国只能到一些风险较大的区域参与开发。而在海外开采的油气，大部分就地销售，并没有直接形成对国内的实物供给。

在新形势下，“走出去”已经到了从量变到质变的阶段，不应再是简单地直接获取资源，而是应以国际油气供应商的身份深度参与全球油气分工；不应再仅仅一味追求海外投资项目的扩张，而应注重资产质量和运营能力的提升。同时，中国应鼓励民营企业“走出去”，让更多的民营企业享受到“走出去”的成果。

其四，构建能源外交新“版图”。在经济全球化条件下，油气资源已经全球配置，由一个国家单独去应对供应、价格、通道等风险，代价会很大，也不易实现。中国应当树立和倡导集体安全的观念，这包括两方面的含义：一是加强与油气生产国、过境国和其他消费国的合作和政治互信，通过双边多边合作和区域合作等方式实现共同的能源安全；二是积极参与全球能源治理。

目前，全球经济治理主要限于贸易和金融，对能源缺少有广泛代表性的合作机制。有必要建立一个包括能源生产者和消费者在内的集体安全体系。在这个体系框架下，主要能源生产国与消费国坐在一起，共同讨论能源政策、市场建设、定价机制、运输通道安全等重大问题，并且形成有约束力的机制和共同行动的步骤，从而稳定石油、天然气价格。（作者：范必　国务院研究室副司长）